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土地使用權如何自動續期 取決于公共服務融資需求

         近日,溫州土地使用權巨額“續期”的報道,引發了社會廣泛熱議。根據此前媒體報道,深圳和青島等地也有類似案例。上世紀90年代末住房市場化改革以來,全國大面積出讓的40年的商住用地、70年的住宅用地,使用年限到期還不會集中出現。但是,土地使用權到期,到底如何“續期”,卻再不能拖下去了。

        所有關注指向《物權法》第149條,即“建設用地使用權期滿自動續期”。所謂“自動續期”,到底是無償續期,還是有償續期?有償續期采取何種收費標準?事實上,9年前《物權法》生效時,這樣的疑慮就未停過,每每成為焦點。如2015年3月,國土部頒布的新版《不動產權證書》上,新設“使用期限”一欄,當時有媒體報道稱,設置“使用期限”意味著“全國業主變房客”。

         當時,國土部部長姜大明表示,證書有權力類別,“使用期限”指的是土地使用期限,房屋所有權沒有期限。筆者又迷惑了,既然土地所有權歸政府,業主只交了70年使用的費用(已通過房價支付)。那么,使用權到期后,政府可行使所有權,將土地無償收回。相應地,業主也可以行使所有權,將地上建筑物拿走。問題是,誰都知道“房隨地走”,業主那堆建筑物還能懸在空中不成?因此,房屋所有權必然受到土地使用期限牽扯,無法避開,業主對房屋的所有權還是無法落實。

         后來國土部解釋,新版《不動產權證書》上新設“使用期限”,是為更醒目地標明土地使用期限,提醒業主在使用期限到期前及時去續期,實現自己對于房屋的所有權。事實上,這一點在相關法律中已有規定,《城市房地產管理法》第22條規定,“土地使用權出讓合同約定的年限屆滿,土地使用者需要繼續使用的,應當至遲于屆滿前一年申請續期,除根據社會公共利益需要收回土地的,應當予以批準”。言下之意,業主優先續期,只要業主還要別人就不能要。

         但如何“續期”仍舊不明。老百姓理解可不同,有的認為,房子是我的,房子不能離開地,自動續期就是無償續期;有的遇到該問題時“撓撓頭”,時間還久,不考慮它。不管哪一種理解,結果卻是,房價和買房基本不受剩余期限影響。這也是為什么,溫州案例在媒體和民間“炸開了鍋”。新華社記者向當地國土局求證核實時,溫州主管部門表示,國家未出臺“自動續期”細則,基層國土部門在實際操作過程中無法可依、無章可循,不能辦理相關續期手續。因此,操作中只能參照國有土地出讓的做法,先由第三方機構評估土地價格,折算出樓面價和業主要繳納的土地出讓金,重新簽訂國有土地使用權出讓合同,但續期收費低于“招拍掛”下的出讓金融。

         土地使用費或出讓金,本質上是城市公共服務的一種融資模式,與西方發行市政債(房產稅償還)是一樣的。但凡土地國有的國家或地區,土地為公共服務融資是慣例。由此,溫州做法在法理上說得通,地方也有權限。業主只交了70年的使用費用,到期后若繼續使用,按評估價來續繳,屬于對法律的循規蹈矩。與此前深圳按基準地價35%繳納續期費,只有多或少的不同,沒有本質不同。

         在我國,由于初始市場信用空白,地方不能獨立發債,無法通過資本市場為公共服務融資。但是,土地是政府可利用的唯一大宗資產,政府信用也很強,加上1994年分稅制后,中央默認地方政府對于土地的利用,再借助于金融體系的杠桿,土地融資效率非常高,也契合了公共服務一次性投入的巨額融資訴求。“房改”后的1999年到2015年,是我國城市化最快速、公共服務融資需求最強烈的時期,但也是城市面貌、軌道交通和社會保障供給最快的時期。

        綜上,如何續期,取決于地方公共服務融資需求。由于公共服務供給多為地方職責,且各地人口狀況、公共服務基礎和經濟發展等差異太大,國家沒有辦法、也沒有必要出統一的細則,這是其一;其二,地方和公用事業類國企通過資本市場發債融資大勢所趨,如近年來如火如荼的地方債務置換、PPP、“債轉股”等。以“招拍掛”或市場評估價“再收一次”的必要性下降;其三,樓市進入存量時代,土地融資觸及“天花板”,不具有持續性;其四,政府履行土地所有者職能的出讓行為,并非完全市場化和土地價值最大化,而是非盈利的公共服務職能;最后,讓更多群眾擁有財產性收入(十七大語),而房產是最大的財產,這是續期的一個頂層指導。

         包含溫州在內的地方案例,有償但低于“再收一次”的額度是共性,不同續期標準都是探索,體現了上述政府融資模式的變化。未來,根據公共服務融資需求,各地制定不同續期標準具有必然性。但值得注意的是,公共財政壓力小的地區,完全可以借鑒香港的做法,無償續期但每年向政府繳納一筆“地租”(地租標準固定為年度租金評估值的3%)。這是年度繳納的土地出讓收入,類似于西方的房產稅,有助于降低地方債務風險和推動地方公共財政轉型。


來源: 每日經濟新聞

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